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글 싣는 순서
1. 재난의 새로운 경향과 미래 안전문제
2. 재난관리를 위한 행정 시스템의 변화
3. 선진국 국가안전관리 시스템의 변화
4. 안전 불감증과 안전의식 제고방안
5. 안전을 위한 정보통신체계
6. 작업장에서의 안전문제
7. 학교에서의 안전문제
8. 국가기반시설의 보호대책
9. 자연재해의 경향과 대책
10. 사회적 재난의 경향과 대책
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이 종 열 | 인천대 교수, 위기관리연구센터 소장(jylee@incheon.ac.kr) |
사회적 재난요인(Social Hazard)은 인간이 발전시킨 국가·민족·종교·경제 등의 사회구조로 인한 집단적인 갈등이 재난을 초래하는 것을 의미한다. 사회적 요인은 크게 폭발물·총격·인질·납치 등의 테러요인과 폭동·불법시위·불법점거·불법집회 등 군중사고 요인, 컴퓨터 바이러스·해킹 등 사이버테러 요인, 그리고 병원체나 동식물에 의한 보건·의료적 요인으로 구분할 수 있다.
구체적인 예를 들자면 2000년 의약분업 정책으로 인한 의료파동사태, 2002년 구제역, 2003년 웜 바이러스에 의한 사이버테러, 2003년 급성 호흡기 증후군(SARS) 추정환자 발생, 2003년 화물연대 파업, 2003년 조흥은행 전산실 파업, 2003년 전북 부안 방폐장 시위사태, 2003~2004년 조류인플루엔자 전파, 2004년 이라크 테러집단의 김선일 살해사건, 2005년 중국김치로 인한 식품안전 파동, 2005년 상주참사, 2007년 윤장호 하사 테러사건 등을 들 수 있다.
우리나라는 현재 사회적 재난요인이라는 용어에 대한 사회적 합의가 부족해 미국에서 개발된 ‘국가기반체계의 마비’라는 개념을 재난 및 안전관리기본법에 반영해 사용하고 있는 중이다. 물론 엄밀히 따진다면 이 두 용어 사이에는 약간의 차이가 있지만 재난요인과 재난의 유형을 분류하는 기준으로서는 문제가 되지 않는다.
일부 선진국에서는 테러를 전통적인 국방의 문제로 보기도 하지만 9·11 테러 이후 재난관리 분야 학계의 흐름은 군의 대처를 요구하는 전통적인 국방의 문제에서 사회 안전행정의 문제로 재분류하고 있는 상황이다. 이러한 흐름을 선도하는 미국에서는 최근의 추세에 따라 국방부(National Communication System 등 일부기능)·국무부·법무부·상무부·교통부·에너지부·보건복지부·농림부·재무부·예산처(GSA)에 포함되어 있던 대테러 관련기능을 국토안보부로 이전하였으며 캐나다, 독일, 스웨덴 등의 국가들도 이 개념을 도입하여 국가 행정체제를 재편하였다.
학자에 따라서는 보건·의료적 요인을 산불과 함께 자연적 요인으로 분류하거나 별도의 분야로 분류하기도 한다. 그러나 현재 다수의 재난관리 분야 학자들이 분류하는 기준을 적용하여 사회적 재난으로 분류한다.
사회적 재난의 경향
2001년에 발생한 9·11 테러는 2000년부터 현재까지의 기간 동안 전 세계 모든 국가의 국민들에게 가장 큰 충격을 준 사회적 재난의 대표적인 사례다. 9·11 테러는 약 2,850여명의 사망자와 약 21조원(21억 달러)의 시설피해, 그리고 약 250∼500억 파운드의 보험피해, 사건발생 후 1년 간 고용손실 1.8백만인, 약 1경1천조 원(11조 달러)의 세계 경제피해를 발생시켜 허리케인 카트리나가 발생하기 전까지 지난 100년 동안 미국이 경험한 가장 피해가 큰 재난으로 기록되었다.
그러나 9·11 테러의 피해는 단지 인명·시설피해에 한정되지 않는다. 미국 보험정보연구원에 의하면 2001년 뉴욕 9·11 테러의 인명·시설피해와 항공기 보강사업이 차지하는 비중은 총 산업피해 37.8조원(402억 달러) 중 약 3분의 1인 32%였다. 반면 기업활동 중단, 고용자 보상, 행사취소 등으로 인한 비시설적 손실은 34%를, 보험손실은 34%를 점유하여 무형적 피해가 유형적 피해의 2배에 이르렀다. 이러한 9·11 테러의 직간접 피해비중은 우리나라의 웜 바이러스 인터넷대란, 야후 홈페이지 해킹, 뉴욕시·서울시 지하철파업 등에서도 유사할 것으로 추정된다. 따라서 우리나라도 지식기반 신경제체제로 진화할수록 재난으로 인한 초기의 인명손실과 시설피해, 사회혼란이 관련 산업부문으로 파급이 가속화되면서 재난피해 규모는 더욱 확대될 것으로 예상된다.
현재 우리나라는 2018년 사회의 역동성이 감소하게 될 인구고령사회가 도래하게 될 것으로 예상되고 있다. 따라서 앞으로 10년 정도의 기간동안 선진국을 향한 경제성장의 최일선에서 경제허브 역할을 수행해야 할 우리나라 대도시들에서 발생하게 되는 사회적 재난은 단지 도시경제의 수준이 아니라 국가경제의 차원에서 중요하게 다루어져야 할 문제가 되고 있다.
사회적 재난의 대책
21세기에 들어와 지구촌 경제가 지식기반 경제체제로 전환되고, 육상·항공·해양교통수단의 발달로 네트워크 사회가 구현되면서, 테러, 불법시위, 불법폭동, 국가기반시설의 불법점거, SARS·조류독감·구제역·광우병 등의 전파가 사회안정을 위협하는 수준이 과거보다 더 높아지게 되었다. 그러자 선진 각국은 자국민의 생명과 경제의 안정을 보장하기 위해 국가기반체계의 보호라는 새로운 시스템을 도입하기 시작했다.
참여정부 출범 후 자연재난과 인적재난 등 전통적인 재난의 발생빈도는 감소했다. 그러나 지구촌 국제화시대의 부산물로 해외에서 생산되어 국내에 수입된 식품으로 인한 식품안전문제 등이 국제화시대의 새로운 유형의 재난으로 대두되고 있는 상황이다.
또한, 2005년 상주참사와 같이 지방자치시대와 주5일 근무시대를 맞이하여 야외활동이 증가함으로써 대규모 군중의 통제 실패가 대형 참사로 발전하는 사례도 증가하고 있다. 지구촌 세계화시대를 맞이하여 세계 교통망의 발전으로 국가 간, 국가 내 지역 간, 지역 내 이동인구가 증가하게 되면서 SARS, 조류인플루엔자 등 신종 전염병의 확산 역시 더욱 용이해지고 있다.
행정자치부 안전정책관실은 이러한 21세기형 사회적 재난에 대한 우려로 2004년 6월 출범한 기관이다. 21세기를 맞이하여 우리나라는 2000년 2월 의약분업이 시행되면서 관련 의료계의 집단 휴업으로 수술환자 등 응급환자에 대한 진료 중단사태가 발생했으며, 2003년 5월에는 화물연대 운송거부로 약 1조3천7백억 원의 경제적 손실이 발생했다. 또한, 조흥은행 전산실 파업으로 약 5일 동안 은행 전산망 운영에 심각한 차질이 발생하면서 많은 경제적 피해를 야기하였으며, 2003년 9~11월에는 부안 방폐장 시위로 지역경제가 상당 기간 동안 마비되었다. 그 결과 국가기반시설에 종사하는 근로자나 이와 관련된 관계자들은 집단적·물리적 방법으로 밀어 붙이면 된다는 인식을 사회에 확산시키는 결과를 초래하였다. 또한, 우발적인 사고나 의도적인 사태로 인해 국가 기반체계가 마비되어 국민경제가 총체적으로 영향을 받을 가능성도 높아지게 되었다.
참여정부는 사회적인 문제나 우발적인 사태로 국가기반체계의 유지가 일정기간 한계점을 넘어 지장을 받게 되고, 그러한 위기상황을 주도해야할 주무부처나 기관이 제대로 대응하지 못해 사태가 악화될 경우 범정부 종합대책을 수립·시행하기 위해 행정자치부 안전정책관실이라는 정책대안을 제시하였다. 그리고 청와대 국가안전보장회의 사무처 내 위기관리센터와 함께 사회적 재난에 대한 문제를 해결해 나가기 시작하였다.
이들은 그동안 사회적 재난에 대한 다음과 같은 주요 대책을 강구하였다.
재난관리 영역의 확대와 체계적 관리
참여정부는 재난관리 영역을 종전의 전통적 재난과 국가안보, 사이버안전, 핵심기반 보호 등의 분야로 확대하고 정부의 책무를 강화하였다. 그리고 사회적 재난을 총괄적으로 관리하기 위해 2003년 3월 NSC 위기관리센터를 기획·조정 기구로 설치하였고, 정부 수립 이후 처음으로 ‘국가위기관리기본지침’을 제정(2004. 7)하는 한편 위기관리 표준매뉴얼을 작성(2004. 9)하는 등 적극적이고 체계적인 위기관리 업무 수행을 위한 노력을 기울였다.
‘국가전시지도지침’ 개정, 전면전 수행체제 보완
북한의 전면전 도발시, 범정부 전쟁 수행방향을 제시한 ‘국가전시지도지침(1999년 제정)’을 최근 국내외 안보환경 및 참여정부 출범 이후 조직 변화 등을 반영하여 2004년 2월에 개정하였다.
북한 급변사태 대비 능력 보강
북한 급변사태의 효율적 관리를 위해 수립·운용해온 ‘2000 계획’을 한반도 정세 및 정부의 대북정책 기조 등을 반영하여 대폭 수정·보완(2004. 7)하였다.
사이버 안전관리 체계의 정립과 대응 총괄기관 설치
공공/민간/군 분야 간 사이버안전 관련 업무체계 정립 및 상호 협력체계 구축과 유사시 대응역량을 강화하였다. 2003년 7월 24일 국가 사이버테러 대응체계 구축에 관한 기본계획을 수립하였고, 2004년 2월 국가정보원 산하에 국가 사이버 안전관련 정보 분석·대응 업무를 총괄 수행하는 ‘국가사이버안전센터’를 설치하였다.
국가핵심기반 보호개념 정립 및 체계 구축 추진
국민의 안위, 국가 경제 및 정부 핵심기능에 중대한 영향을 미칠 수 있는 인적, 물적, 기능체계(10개)를 설정한 후, 이러한 체계들이 제반위협으로부터 보호받을 수 있도록 하는 개념과 방침을 최초로 정립하였다.‘국가위기관리기본지침’,‘국가위기관리체계 종합구축 기본계획’(2003. 9. 15, NSC/ 국무조정실/ 행자부 공동수립) 등에 의거하여 국가 핵심기반 보호계획을 수립했고, 상황 평가, 대응체계 구축, 대체자원 관리체계 정비 등을 추진하였다. 또한, 기반 분야별로 해당부처가 주관기관, 행정자치부는 각 부처 업무에 대한 통합 지원 기능을 수행하도록 부처간 역할분담도 정립하였다.
국가 위기관리 활동 평가기능 강화
정부 위기관리 활동에 대한 체계적·전문적인 평가체제를 구축하였다. 2003년 10월 대통령 지시에 의거, 위기관리 활동에 대한 감사원의 평가기능을 강화(2004. 1 감사원내 평가 부서 설치)하였고, NSC 자체 또는 감사원, 국무조정실과 합동 평가하는 제도를 추진하였다.
대테러 체계 정비
국군의 이라크 파병과 우리나라 국민의 납치·사망사고 등 국제적인 테러 위협이 날로 증가하자 NSC 주관으로 대테러 체계 정비방안을 검토하였고, 2005년 12월 안보 관계장관 회의를 개최하여 최종방안을 확정하였다.
국가 비상대비자원 관리체계의 정비 추진
국가비상기획위원회에서 관장하고 있으나 평시에는 사용이 불가능한 전시대비 비상대비자원을 전·평시 위기상황에 사용이 가능하도록 법·제도적으로 체제개편을 시도하였다.
[2024-09-29] 
